12 октября президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев после консультаций с премьер-министром и председателем курултая подписал указ о досрочном прекращении полномочий маслихатов[1] всех уровней.
Внеочередные выборы депутатов маслихатов состоятся 29 ноября. Всего предстоит избрать 3447 депутатов в 228 маслихатах, в том числе 668 депутатов областных, 626 – городских и 2053 – районных маслихатов.
Выборы становятся логическим завершением большой политической реформы: принятие новой конституции, начало работы нового Курултая и Қазақстан Халық Кеңесі, внедрение института вице-президента. В официальном дискурсе подчёркивается: обновление местных представительных органов приобретает особое значение, поскольку именно маслихаты находятся в непосредственной связи с населением и участвуют в решении вопросов регионального развития.
Кстати, конституционная норма о маслихатах полностью и почти без изменений перекочевала из старой конституции в новую. Согласно разделу 9 Основного закона, маслихаты – местные представительные органы, выражающие волю населения соответствующих административно-территориальных единиц, и с учётом общегосударственных интересов, определяющие меры, необходимые для её реализации, и контролирующие их осуществление.
Функции маслихатов зависят от их уровня. Районные сосредоточены на социальной поддержке, бюджетах нижнего звена и контроле за акимами; областные – на градостроительстве, ревизионной комиссии, отраслевых правилах и заимствованиях; маслихаты городов республиканского значения и столицы обладают наиболее широким набором полномочий, включая вопросы доступной среды и территориального общественного самоуправления. Соответственно спектр реальных решений, которые сможет принимать депутат, различается.
При этом у маслихатов есть и рычаги политического влияния. Конституция наделяет их двумя инструментами. Первый – право согласия на назначение акима. Главу столицы, области или города республиканского значения президент назначает только с одобрения депутатов. На голосование выносятся как минимум две кандидатуры, и победить может лишь тот, кого поддержит большинство. По сути, маслихат выполняет роль политического фильтра, через который не пройдёт случайный или неугодный человек.
Второй инструмент – вотум недоверия акиму и возможность выйти с требованием его отставки: по областям, столице и городам республиканского значения – напрямую к президенту, по остальным территориям – к вышестоящему акиму. На бумаге это должно заставлять акимов считаться с мнением маслихата. На практике – заставляет их пристально наблюдать за выборами депутатов. Обычно исполнительная власть горячо приветствует в рядах маслихата представителей локального бизнеса и государственных организаций.
На это обращает внимание общественный деятель, политолог Данияр Ашимбаев: «…в одномандатных округах проходят «околобюджетные элитарии», чья деятельность непосредственно связана с местной экономикой… Это владельцы строительного бизнеса, крупные производители, работающие по тендерам местной власти. Это представители многочисленных государственных и коммунальных предприятий, которые сами по себе от акиматов зависят».
Несмотря на многочисленные поправки в профильное законодательство, только в этом году в закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» внесено 17 поправок, в отношениях по линии «исполнительная – представительная власть» асимметрия в пользу первой сохранилась.
Во-первых, разные по статусу акты. Маслихат принимает только решения, аким – решения и распоряжения. У исполнительной власти инструментарий шире.
Во-вторых, бюджетное «вето» акима. Любой проект решения маслихата, сокращающий доходы или увеличивающий расходы бюджета, можно внести только при положительном заключении акима. Это фактически право исполнительной власти блокировать финансовые инициативы маслихата – весьма эффективный рычаг.
В-третьих, решения маслихата можно отменить только в судебном порядке, а решения и распоряжения акимов – ещё и в административном: правительством или вышестоящим акимом. Де-юре акты представительного органа защищены сильнее, чем акты исполнительной власти. Де-факто же у исполнительной власти имеется встроенный контроль над бюджетными инициативами маслихата.
На прежнем уровне осталась ситуация с местным самоуправлением. Рамочная формулировка «самостоятельное решение населением вопросов местного значения» признаёт МСУ, но механизм его работы остаётся не до конца понятным. Законодательно население осуществляет самоуправление напрямую – через сходы и собрания, а также через маслихаты и другие органы МСУ. То есть маслихаты одновременно встроены в вертикаль государственного управления и являются органами местного самоуправления. Это создаёт концептуальную двойственность. Плюс есть возможность делегирования государственных функций органам МСУ, но «в соответствии с законом», то есть объём делегирования целиком зависит от законодателя. Самостоятельность МСУ тоже гарантируется, но «в пределах полномочий, установленных законом».
Но у маслихатов есть ещё одна функция, не прописанная в законодательстве, но постоянно выполняемая: они выступают источником рекрутирования кадров на республиканский уровень. В нынешнем курултае более 30 человек имеют опыт работы в маслихатах, а в состав Халық кеңесі по закону должны входить 42 человека от маслихатов и общественных советов столицы, областей и городов республиканского значения.
Тем не менее местная представительная власть обладает управляемой, ограниченной автономией. Маслихат – это орган политического согласования и контроля, кадровая «скамейка запасных». Видимо, поэтому в обществе предстоящие выборы особого интереса не вызывают.
Однако эксперты полагают, что предстоящая избирательная кампания может стать интересной. «Следует ожидать, что наибольшую активность здесь проявят Народная партия Казахстана и Казахстанская партия зеленых «Байтақ», стремящиеся взять реванш за свое поражение на выборах депутатов Курултая. Впрочем, результаты предстоящих выборов для этих партий во многом будут зависеть как от характера их отношений с региональными и местными элитами, так и от уровня взаимодействия с местным населением… Возможно также, что формирование нового депутатского корпуса маслихатов областей и трех мегаполисов станет основой для смены акимов этих административно-территориальных единиц», – считает политолог, директор Центра актуальных исследований «Альтернатива» Андрей Чеботарев.
И всё же сегодня маслихат остаётся органом, который много согласовывает, кое-что контролирует и почти ничего не тратит. Составы маслихатов по итогам выборов, конечно, поменяются, но баланс сил между депутатами маслихата и акимами сохранится.
[1] Маслихат – местный представительный орган в Казахстане, аналог регионального или городского собрания депутатов. Аким – глава исполнительной власти, аналог мэра или губернатора.
